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全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国工会法》实施

时间:2021-09-24 07:27  来源:未知   作者:admin   点击:

  中金水心论坛34100,全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国工会法》实施情况的报告

  --2004年10月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上

  全国人大常委会副委员长顾秀莲

  根据全国人大常委会执法检查计划,今年8至9月,全国人大常委会执法检查组对《中华人民共和国工会法》(以下简称工会法)的实施情况进行了检查。检查的重点是:职工合法权益的维护和保障情况;职工参与民主决策、民主管理、民主监督的情况;工会组织建设和发挥工会作用的情况。

  这次执法检查,是在建立和完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会的新时期进行的。改革开放以来,我国经济关系和劳动关系发生了深刻变化:一是投资主体从一元化(国家投资)变为多元化,企业所有制从单一的公有制变为公有制为主体,多种所有制经济共同发展;二是职工从相对集中在大中企业变为大量分散在小企业;三是职工从主要来自城市变为大量来自农村,从相对固定变为大量流动;四是职工工资分配、劳动保护、社会保障从政府统一规定,变为既有政府统一规定又有企业自定。在这样的条件下,工会工作遇到许多新的、亟待解决的问题。为适应新形势的需要,全国人大常委会于2001年10月修订了工会法。这次修订,以理论和“三个代表”重要思想为指导,从法律上进一步明确了工会在国家政治、经济和社会生活中的地位,明确了工会的权利和义务,突出和强化了工会的维权职能,规定了政府及其有关部门的责任,对于保证各级工会组织和广大工会干部在党的领导下,更好地履行职责,维护职工合法权益,建立和谐的劳动关系,充分发挥工人阶级在社会主义现代化建设中的主力军作用,具有重要意义。三年来,工会法实施的情况如何,在新形势下,怎样进一步体现全心全意依靠工人阶级的指导方针,发挥工人阶级的主人翁作用;如何更好地维护职工合法权益;企业工会如何建立、巩固和发展等等。这些问题,需要深入探讨,总结经验,正确认识和解决。工会法的执法检查正是基于这些考虑安排的。

  为了搞好工会法执法检查,5至7月份,内务司法委员会赴部分省市进行了前期调研。8月30日,执法检查组听取了劳动和社会保障部、国务院国有资产监督管理委员会和全国总工会的汇报,最高人民法院和国家安全生产监督管理局提供了书面汇报材料。中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长同志出席会议并作了重要讲话。随后,检查组分赴内蒙古、辽宁、上海、浙江、湖北、云南6省(区、市)进行了检查。成思危副委员长和我参加了执法检查。检查组听取了地方人大、政府及其有关部门、工会和法院等有关单位的汇报,召开了职工代表、企业经营者、工会干部、专家学者座谈会,深入企业和乡镇、街道、社区了解情况。全国人大常委会还委托北京、河北、吉林、江西、山东、河南、湖南、重庆、四川、陕西、宁夏等11个省(区、市)人大常委会对本辖区实施工会法的情况进行检查。这次执法检查覆盖面比较广,社会影响比较大。现将有关情况报告如下:

  一、实施工会法的主要做法和效果

  几年来,各地积极采取措施,认真实施工会法,探索新形势下工会工作的新思路、新办法,取得了明显效果。

  (一)党委领导下各方配合共同促进工会法实施的格局初步形成。各地党委加强和改进对工会工作的领导,注重发挥工会组织作为党联系职工群众的桥梁纽带作用,研究工会工作中的重大问题,重视和加强工会组织建设,支持工会依法创造性地开展工作。各地人大不断完善地方立法,加强监督工作。三年来,已有27个省(区、市)结合本地实际,制定或修订了工会法实施办法(条例),细化了有关规定,增强了可操作性。不少省(区、市)对组建工会特别是非公有制企业组建工会和保障职工权益等方面制定了地方性法规,形成了比较完整的法规体系。各地人大通过执法检查、听取专题汇报等方式,加强对工会法及相关法律实施情况的检查监督,督促有关方面改进工作。各级政府及其有关部门强化实施工会法的责任,与工会建立联席会议制度和协商机制,就涉及职工利益的重大问题和重要政策进行沟通,听取同级工会的意见,并就劳动就业、社会保障、劳动保护等方面制定了一系列配套措施。各级法院依法审理涉及工会法的各类案件,维护职工和工会的合法权益。各级工会围绕党和国家的工作大局认真履行职责,在工会组建、依法维权、协调劳动关系等方面做了大量工作,积极推动工会法和相关法律法规的贯彻实施。

  (二)基层工会组织建设得到加强。各地按照中华全国总工会提出的最大限度地把广大职工组织到工会中来,最大限度维护职工合法权益的要求,把组建工会和发展会员作为巩固党的阶级基础和扩大党的群众基础的一项重要任务,加大工会组建力度。基层工会数和会员数出现明显上升势头。截止2003年底,全国工会基层组织总数为90.6万个,涵盖法人单位157.4万个;全国工会会员总数达到12340.5万人,比2000年底工会基层组织85.9万个、会员10313.4万人有明显增加。工会组建呈现出三个特点:第一,党政领导主抓。如湖北、内蒙古等省(区、市)层层成立了由党委主要领导挂帅,政府、工会及有关部门参加的建会工作领导小组,合力推进工会组建。第二,突出建会重点。各地积极推进非公有制企业和国有改制企业建立工会以及发展外来务工人员入会工作,努力提高工会组建率和职工入会率。辽宁省改制企业普遍重建了工会组织,62万名职工接续了工会会员关系。第三,因地制宜,创新工会组建模式。上海、浙江等地针对大量新建企业员工少、规模小,主要分布在乡镇、村和街道的特点,工会工作重心下移,由抓单个企业建立工会转变为成片抓、整体推进,探索建立区域工会联合会、行业工会、社区工会、楼宇工会等新形式,扩大建会覆盖面,推动工会组织建设持续发展。工会组织的不断发展壮大,为促进工会工作的开展,保障广大职工的合法权益,提供了组织保证。

  (三)维护职工合法权益的各项机制逐步建立。2001年修改的工会法,中心就是突出和强化工会维护职工合法权益的职能,这适应了现阶段我国劳动关系变化的迫切需要。各地把维护职工合法权益作为实践“三个代表”重要思想的实际行动,大力加强维权机制建设。一是初步建立了多层次的劳动关系三方协商制度。中央和31个省(区、市)建立了政府劳动保障行政部门、工会和企业代表组成的劳动关系三方协商制度,多数省份地市一级也已建立,山西等10多个省份还延伸到县区、乡镇、街道。通过三方协商,就涉及职工权益的重大问题提出政策措施。这对于从源头上维护职工的合法权益,预防和化解劳动争议,实现劳资共赢,起到了积极作用。二是积极推进平等协商集体合同制度。到2003年底,已有18个省(区、市)制定了集体合同规范性文件,全国共签订集体合同67.3万份,覆盖企事业单位121.4万家,覆盖职工10348.3万人。云南丽江推行集体合同“四个坚持”:坚持集体合同文本由职代会讨论通过,坚持将职工关心的热点和难点作为集体合同的重点,坚持以平等协商作为集体合同签订的前提,坚持把工资协商列为集体合同的重要内容,提高了合同质量,促进了劳动关系的和谐稳定。广东等省市建立了由律师、劳动部门、总工会组成的工资集体协商顾问团,指导各级工会参与企业工资协商谈判。三是积极推行劳动合同制度,企业劳动合同签订率逐步有所提高。截止2003年底,有12个省(区、市)颁布了劳动合同条例或政府规章,对劳动合同的签订和履行进行规范。四是做好劳动争议处理工作,加大劳动保障监察力度。各地针对劳动争议案件上升的趋势,普遍建立了劳动争议仲裁机构,大中型企业建立了劳动争议调解委员会,力求把矛盾化解在基层。2003年,全国各级劳动争议仲裁机构处理劳动争议案件22.6万件,涉及当事人80.1万人,结案率92%,劳动者胜诉率和部分胜诉率达84.7%。各级政府加强劳动监察,查处了大量违法案件。大连市、包头市建立了与劳动保障挂钩的企业诚信评价制度,并向社会公布,加强了对企业的劳动保障监督。五是实施送温暖工程,建立困难职工帮扶长效机制。工会会同有关部门为下岗职工提供职业培训、生活救助等服务,帮助特困职工努力实现再就业,解决家庭生活及子女上学等方面的实际问题。截止2003年底,全国各地工会帮扶中心累计帮扶职工256.9万人次,发放救助款3.2亿元。地方各级工会积极为职工提供法律服务和法律援助。

  (四)以职代会为基本形式的民主管理制度有新发展。各地把保障职工的民主参与权作为贯彻全心全意依靠工人阶级指导方针的重要措施,因企制宜,实行多种形式的职工民主管理。首先,国有及国有控股企业适应建立现代企业制度的要求,职代会制度不断创新和完善。有些企业建立了职工代表监督检查、职工代表提案和质询等制度,职代会运作更加规范。其次,发挥职代会在企业改制中的维权作用。很多企业在改制重组过程中,坚持工会主席参加改制领导小组,改制方案提交职代会讨论,充分听取职工意见,有关职工劳动合同变更、职工安置分流、解除劳动合同的经济补偿等涉及职工切身利益的事项,必须提交职代会审议通过,保障了企业改制平稳进行。黑龙江省七台河市将妥善安置职工作为企业改制的前提条件,社会效果很好。第三,积极推进厂务公开。有关干部廉洁自律、企业重大决策、财务管理和工资奖金分配等重点问题,在向职代会报告的同时,采用公开栏、厂报、广播等多种形式公布。第四,积极探索非公有制企业职工民主管理的有效形式。上海市在近4万家非公有制企业推行以职代会为基本形式,以法人治理、民主参与、协商共决、共谋发展为原则的非公有制企业民主管理。一些地方鉴于新建企业数量多、规模小,独立建立工会和职代会制度难度较大,建立区域性职代会制度,由乡镇、街道、社区工会筹备召开辖区企业职代会,并通过职工民主管理委员会、职工民主议事会、劳资协商会、民主对话会等形式,逐步落实职工对企业重大事项的知情权、建议权和监督权,使非公有制企业职工民主管理薄弱的状况得到改善。

  二、存在的主要问题

  从执法检查情况看,工会法的实施还存在一些不容忽视的问题,主要是:

  (一)对工会法重要意义的认识有待进一步提高。一些领导干部和企业经营者对工会法的重要意义认识不足,不清楚中国工会的性质和作用。有的担心建立工会组织、开展工会活动、维护职工权益会影响投资环境。有的把工会当作可有可无的群众团体。有的对工会法的执法主体认识错位,认为执法主体就是工会,贯彻实施工会法是工会一家的事。部分非公有制企业的经营者担心建立工会增加企业负担,花钱找“麻烦”,对建立工会组织和开展工会活动采取不合作态度。对工会法的宣传教育不到位,也导致一些职工特别是进城务工人员不了解工会和工会法,不懂得、不善于运用法律维护自己的合法权益,对组织和参加工会缺乏积极性和主动性。

  (二)加强工会建设的任务依然艰巨。几年来,尽管各地在推进工会建设方面作出了很大努力,但目前仍面临不少问题。一是非公有制企业工会组建率和职工入会率较低。截止2003年底,全国非公有制企业建立工会基层组织32.1万个,覆盖企业80.8万家,会员2960.1万人,职工入会率比2000年提高11.5个百分点,也只达到了32.7%。工会组建工作在非公有制企业遇到较大困难和阻力。部分已经建立的非公有制企业工会组织受制于经营者,工会活动缺乏必要的保障,发挥作用难。二是一些国有、集体改制企业削弱、撤并工会组织和工作机构,会员流失严重。三是进城务工人员入会难。目前全国进城务工人员已达一亿左右,他们是工人阶级队伍的新成员,但大部分仍游离于工会组织之外。这部分人员流动性大,客观上给加入工会带来了困难。四是工会经费收缴难。据统计,2002年全国工会经费平均收缴率只有41.9%,2003年又降至34.8%,相当一部分县级工会工作经费难以解决,有的连工会干部的工资都无法保证。五是工会自身建设有待加强。一些工会干部的思想观念和工作方式还不适应新时期工会工作的需要,创新意识不强,工作主动性不够。

  (三)一些企业侵犯职工合法权益的现象比较严重。主要表现在:很多用人单位不与职工签订劳动合同,一些企业随意解除劳动合同,随意裁员。一些企业拖欠职工工资问题突出,有的企业前清后欠仍很严重,损害了职工的合法劳动报酬权益。一些国有企业在改制过程中忽视对职工权益的维护,对涉及职工切身利益的改革方案不经职代会审议通过,不按规定发放解除劳动合同的经济补偿金。一些企业劳动安全卫生条件差,安全生产形势严峻,事故总量和死亡总人数居高不下等等。上述问题造成近年来劳动争议案件大幅上升,群体性事件增多,严重影响了劳动关系的和谐和社会的稳定。据统计,全国劳动争议仲裁案件从2001年的155000件上升到2003年的226000件,增长31.4%。全国法院受理的劳动争议案件从2001年的54797件上升到2003年的98112件,增长79%。

  (四)维护职工合法权益的机制不够健全。省以下还有部分地方没有建立劳动关系三方协商机制,一些建立的地方运行不够规范,发挥作用有限。平等协商机制建立难,部分企业拖延或拒绝与工会平等协商签订集体合同。集体合同签约率和履约率不高,一些地方的集体合同存在形式主义问题,一个文本管百家,一份合同管多年,缺乏针对性和可操作性。一些地方政府和有关部门对职工的民主政治权利重视不够,对职工的民主参与推动不力。一些改制后的中小企业职工民主管理工作出现滑坡,相当一部分非公有制企业没有实行这一制度或者有形无实。职工民主管理立法滞后。

  (五)工会法的执法力度还不够强。有法不依,执法不严,违法不究依然是法律实施中的一个突出问题。修改后的工会法虽然增设了法律责任一章,但仍有一些执法人员和企业经营者把工会法视为“软法”,侵犯职工和工会合法权益、打击报复工会干部的现象时有发生。一些地方政府及有关部门片面强调经济增长,重资本,轻劳动,对违反工会法的侵权行为查处不力。一些工会干部也存在不敢或者不善于运用法律武器维权的问题。

  三、几点建议

  我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,工人阶级是国家的领导阶级,是社会主义现代化建设的主力军。在建设中国特色社会主义的整个历史时期,必须坚定不移地贯彻落实全心全意依靠工人阶级的方针,任何时候任何情况下都不能有丝毫的怀疑和动摇。工会作为工人阶级群众组织,是党联系职工群众的桥梁和纽带,是国家政权的重要社会支柱,是职工群众合法权益的表达者和维护者。贯彻全心全意依靠工人阶级的方针,一个重要方面就是要用法律手段保障工会组织履行职责,维护职工合法权益,加强工会组织建设,支持工会依照法律和自己的章程,独立自主地、创造性地开展工作。现根据工会法实施的情况,针对执法检查发现的问题提出如下建议:

  (一)进一步加大工会法的宣传力度,提高全社会对实施工会法重大意义的认识,增强法制观念。要从实践“三个代表”重要思想、贯彻党的十六届四中全会精神的高度,从落实科学发展观和提高党的执政能力的高度来认识学习贯彻工会法的重大意义。要把工会法纳入普法规划,运用多种形式进行广泛深入地宣传。要把工会法的学习宣传与其他有关法律法规的学习宣传结合起来,与贯彻落实全心全意依靠工人阶级的方针结合起来,与宣传工人阶级的主力军作用结合起来,与总结推广实施工会法的典型经验结合起来。贯彻实施工会法,各级领导干部责任重大。要在相关干部学校开设工会法课程,不断提高他们贯彻执行工会法的自觉性。企业经营者要正确认识中国工会的性质和作用,正确处理企业发展与维护职工权益的关系,支持职工参加和组织工会,并为工会依法开展活动创造条件。

  (二)各方配合,形成合力,切实维护职工的合法权益。政府及其有关部门、司法机关和工会组织要把依法维护职工群众的利益作为工作的出发点和落脚点,分工负责,密切配合,形成合力,切实维护广大职工的合法权益。各级工会要依法履行参与和监督职能,从源头上、机制上多渠道多形式地开展维护职工合法权益工作。各级政府及其部门要支持工会依法履行职责,会同工会组织加强制度建设,努力形成维护职工合法权益的长效机制。当前,要下大力气解决职工权益维护中的几个突出问题:一是治理企业拖欠工资问题。各级政府要把督促企业解决拖欠职工工资问题作为深化国有企业改革和规范市场秩序的一项重要内容,列入工作日程,采取切实措施加以解决。要针对不同情况分类处理:对故意拖欠和恶意拖欠的,要按国家有关法律法规严肃处理;对生产经营已恢复正常的欠薪企业,要防止新的拖欠,用三年左右的时间基本解决历史拖欠;对经营困难的企业,要结合国家关于国有企业改革和结构调整工作的总体安排和有关政策,逐步解决拖欠职工工资问题;破产的企业,要在破产清偿中依法优先偿还所欠职工工资和社保资金。二是狠抓安全生产。各级政府要加强对安全生产工作的领导,落实责任制,建立健全监督管理体系,加强对重、特大事故隐患的排查整治,加大执法力度。进一步完善并严格执行工会参与劳动安全卫生设施建设“三同时”的监督检查制度,充分发挥工会组织对安全生产的监督作用。三是要努力扩大劳动合同和集体合同的覆盖面,增强实效性。要把集体合同制度和劳动合同制度有机结合起来。工会要积极履行代表职工与企业协商签订集体合同的责任,帮助和指导职工签订劳动合同。劳动行政部门要监督企业签订、履行劳动合同和集体合同。四是要坚持和完善以职代会为基本形式的职工民主决策、民主管理、民主监督制度。国有及国有控股企业改制为非国有企业的方案,必须提交企业职工代表大会或职工大会审议,充分听取职工意见。其中,职工安置方案需经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施。要积极探索现代企业制度下职工民主管理的有效途径,积极探索非公有制企业职工民主管理的有效形式。在切实维权的同时,加强对职工的教育培训,不断增强他们的法制观念,提高他们的劳动技能和科学文化素质,发挥他们的积极性和创造性,以主人翁的态度支持改革,促进发展,维护稳定,为社会主义现代化建设作贡献。

  (三)积极推进工会组建,最大限度地把职工组织到工会中来。改革开放以来,随着经济结构的战略性调整和工业化、城镇化进程的加快,我国工人阶级的状况发生了深刻变化,队伍日益壮大。加强工会组织建设,最大限度地把职工组织到工会中来,是维护职工合法权益的一项基础性工作,是团结和动员广大职工为社会主义现代化建设建功立业的重要组织措施。在非公有制经济迅速发展,中小企业大量涌现,职工流动性不断增大的新形势下,推进工会组建遇到很多新的困难和挑战。要加强调查研究,总结推广经验,突出工作重点,下大力气解决非公有制企业工会组建难和进城务工人员入会难问题。各级工会组织要积极争取党委的领导和人大、政府的支持,会同有关方面努力推进工会组建和职工入会。上级工会要加强指导,充分发挥行业主管部门和基层组织的优势,协同有关方面推进行业性工会和区域性工会的建设。要大力宣传支持建会、关心职工,实现企业发展与职工利益双赢的先进典型,影响和带动更多的企业组建工会。各级政府及有关部门要拿出切实措施支持工会组建工作。要加强工会干部队伍建设,解决基层工会干部待遇问题。根据当前工会建设的实际,建议全国总工会对县级工会建设以及工会经费的收缴、管理和使用情况进行专题调查研究,提出意见。

  (四)加大工会法的执法力度,加强对法律实施情况的监督检查。各级政府及劳动保障等有关部门、司法机关要把实施工会法纳入推进依法行政和公正司法,建设社会主义法治国家的总体目标,切实承担起法律赋予的职责,加强执法队伍建设,加大工会法的执法力度。对违反法律规定侵犯职工和工会合法权益、阻挠职工参加和组织工会、非法撤销或合并工会组织、妨碍工会组织职工行使民主权利、打击报复工会干部等行为,政府及其有关部门、司法机关应当依法处理。司法机关和劳动争议仲裁组织要依法及时审理涉及工会法和劳动法的各类案件,总结和推广方便职工打官司,简化程序,确保公正的经验和制度。工会要敢于依法办事、依法监督,善于运用法律武器维护自身和广大职工的合法权益。各级人大要加强对工会法实施情况的监督检查,督促有关方面着力解决法律实施中的重点、难点问题。

  (五)加快立法步伐,制定和完善与工会法相关的法律法规。要从我国社会主义市场经济的发展和劳动关系变化的实际出发,尽快制定和完善与工会法相关的法律法规。建议全国人大常委会尽早制定集体合同法、劳动合同法、社会保险法和社会救济法;在制定或修改企业破产法、公司法等相关法律时,要注意与工会法、劳动法的有关规定相衔接;对制定劳动争议处理法进行调研论证。建议国务院就修改职工代表大会条例以及工会法行政执法中需要解决的问题进行研究,提出意见。建议全国总工会会同有关国家机关制定机关工会条例。建议最高人民法院对适用工会法中遇到的需要明确的问题,适时出台相应的司法解释。委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:

  修订后的工会法实施三年来,各地在实践中创造了许多行之有效的经验,为做好新时期工会工作提供了新的思路和办法。但工会工作依然面临许多困难和问题。各有关方面要加强对新情况、新问题的调查研究,不断总结新经验,创建新机制,解决新矛盾,加强理论建设,深化对新时期工会工作内在规律的认识,善于运用新思维,创造性地开展工作。总之,要坚定不移地贯彻全心全意依靠工人阶级的方针,理直气壮地宣传和实施工会法,扎实稳妥地推进工会组织建设,切实有效地维护职工合法权益,积极主动地促进企业健康发展,与时俱进地开创工会工作新局面。

  以上报告,请予审议。

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